El presente artículo se propone: a) mostrar que el modelo de “federalismo argentino” se replica a nivel provincial en Córdoba, incluso en forma agravada b) que a las clásicas funciones, amplias por cierto, de los municipios en Córdoba se van a agregar una serie de problemáticas surgidas de la pandemia y el aislamiento social obligatorio c) delinear un posible escenario para los municipios de la provincia d) brindar posibles cursos de acción para reforzar las capacidades y la autonomía municipal aún en estos tiempos críticos.
El “federalismo argentino” es más efectivo para dar una respuesta unificada a la pandemia, esto es lo que indican recientes estudios.[1] El Poder Ejecutivo cuenta con mayores herramientas a la hora de implementar una política pública tan poco popular como un aislamiento social obligatorio. Sin que esto suponga creer que el Poder Ejecutivo es omnipotente; en comparación con otras repúblicas federales de Latinoamérica (como México o Brasil) su posición es más fuerte y su capacidad para dictar políticas incómodas también.
La explicación radica en que, en el caso argentino hay una gran dependencia económica de las unidades subnacionales respecto a las nacionales. Asimismo en Argentina, a diferencia de los países anteriormente nombrados, gobierna actualmente un partido con historia y presencia territorial en las diferentes provincias. Por el contrario en México y Brasil gobiernan partidos recién llegados a la arena política que, a diferencia del peronismo, no tienen una fuerte identidad partidaria o un gran vínculo ideológico con sus votantes.
No obstante su fortaleza a la hora de manejar la crisis este modelo puede plantear desafíos para el “día después” y profundizar la dependencia de las provincias respecto al gobierno nacional. Pero las provincias no son las únicas entidades subnacionales que deberán lidiar con los efectos de la pandemia. Los municipios son la cara más próxima y visible del Estado y se verán sometidos a fuertes demandas sociales a las que deberán brindar respuesta.
Nuevo escenario, nuevas demandas
La pandemia y el aislamiento obligatorio dispuesto por el Poder Ejecutivo de la Nación, generaron una serie de problemáticas en la población que vio alterada su cotidianeidad en forma drástica. Sobre todo en cuanto a las dificultades que se presentan para cumplir con el aislamiento y los problemas que esta medida acarrea, aspecto que se acentúa en grupos vulnerables de la población. Sin ser totalmente taxativos un pantallazo podría ser el siguiente:
1) Hay sectores que ven discontinuada su actividad laboral y con ello sus ingresos. Esto se agrava para quienes se encuentran en la informalidad o tienen trabajos precarios. Algo tan común como el “fiado” en algunos casos desaparece. Algunos rubros presentan problemas para conseguir abastecimiento de insumos.
2) En ciertos lugares es difícil acceder a bienes de consumo básicos, algunos esenciales para el cuidado de la salud, situaciones de sobreprecios, largas filas para realizar compras y un aumento generalizado de la demanda de asistencia alimentaria en merenderos y comedores.
3) Los problemas relacionados con las condiciones de hábitat (hacinamiento, falta de agua potable, reducción de la frecuencia de recolección de residuos, falta de gas natural y dificultad para conseguir garrafas), se ponen de manifiesto.
4) Los centros de salud reducen la atención para todo aquello no relacionado al COVID-19, al tiempo que se da una sobredemanda de consultas para problemas respiratorios, se presenta un aumento en cuadros que requieren atención psicológica y se requiere un especial foco en la salud de los adultos mayores que residen en geriátricos y similares.
5) Asimismo, es requerida una mayor presencia de organismos de seguridad para efectivizar el control y prevenir transgresiones al aislamiento y disuadan de comportamientos antisociales, esto se ve acompañado por un aumento en la violencia familiar y en especial hacia las mujeres. Este aumento debe ser compatibilizado con el respeto a los derechos de poblaciones tradicionalmente vulnerables (inmigrantes, jóvenes, etcétera).
6) Otra serie de problemas están relacionados con la continuidad de la escolaridad virtual y con las limitaciones para algunos adultos en el acompañamiento de los niños en edad escolar para el cumplimiento de los requerimientos de esa modalidad.
7) Finalmente se han detectado problemas en el flujo de información, gran cantidad pero de poca confiabilidad.
La mayor parte de las problemáticas mencionadas entra dentro de las competencias del municipio. Sean estas las competencias tradicionales o las que se han agregado en los últimos años.
Problemáticas relacionadas al Aislamiento y Competencias municipales en Córdoba
Fuente: Farías Consultores en base a “Relevamiento del impacto social de las medidas del Aislamiento dispuesto por el PEN”, realizado por la Comisión de Ciencias Sociales de la Unidad Coronavirus COVID-19. Marzo 2020
En este caso encontramos que, debido al aislamiento y a la pandemia, hay nuevas demandas relacionadas con las competencias municipales que se suman a demandas ya existentes cuya atención recaía en los municipios.
Asimismo, estamos frente a una fuerte caída de la actividad económica[2], con un impacto drástico sobre la recaudación y las finanzas públicas. Esto que es una verdad para todos los niveles, es particularmente grave para los municipios cuyos ingresos dependen, por una parte, de tributos más dificultosos para su cobro y, por otra parte, de transferencias realizadas por los niveles superiores de gobierno.
A nivel nacional las provincias demandan recursos económicos de la nación, pero a cambio brindan gobernabilidad, control de la agenda y el proceso legislativo. En el caso del Senado, la representación es lisa y llanamente de las unidades territoriales y tanto en el caso de los diputados como en el de los senadores provinciales, es destacable el rol que juegan los jefes provinciales de partido (léase gobernadores) en sus iniciativas y votos[3].
En el caso puntual de la Provincia de Córdoba hay una legislatura unicameral con setenta legisladores, donde cuarenta y cuatro de ellos son electos por el pueblo de toda la provincia considerada como un distrito único y los restantes veintiséis son electos a razón de uno por departamento, tomado como un distrito único. Lo que se puede apreciar aquí es que no habría una representación a nivel municipal ni una figura análoga al jefe provincial de partido; ello limita la posibilidad de un “intercambio” entre ambos niveles.
Ante esta situación los municipios deben negociar, primero, el mantenimiento del volumen de los ingresos corrientes, segundo, la asignación de partidas especiales para compensar la caída en la recaudación propia. Para esta negociación los municipios tienen, menos herramientas que las provincias (“recursos” para el intercambio), su urgencia en esta situación también puede ser mayor y su información menor.
De esta forma, el gobierno provincial podría ver acrecentada su fuerza respecto de los municipios, si logra desplegar estrategias de transferencias discrecionales, negociación en forma bilateral o al menos negociación en forma global pero reparto de forma individual de los recursos. Es probable, asimismo que el gobierno provincial utilice tanto una lógica programática (basada en abarcar a todo votante) como una lógica particularista (apelando a una mirada estratégica sobre el voto de una región sea favorable o no) en la asignación de los fondos.
Somos lo que hacemos con lo que hicieron de nosotros
Si bien el margen de acción para los municipios deriva de múltiples factores, entre los que destacamos su tamaño, capacidad de recaudación propia, afiliación política y por sobre todo el entramado institucional en el que se inserta; es posible tomar acciones positivas a fin de preservar la autonomía, al tiempo que se cumple con ser “la cara visible del Estado” y se da soluciones al vecino.
En primer lugar se deberá mejorar nuestra información. La información sobre qué demandas tienen los vecinos, qué programas nacionales y provinciales se están desplegando y cómo se accede a ellos, la información sobre cómo se verá el futuro, qué escenarios son probables y cómo actuará la otra parte en una posible negociación.
Segundo, se deberán tomar medidas que reduzcan la urgencia frente a cualquier negociación. En este sentido una optimización de los recursos disponibles será beneficiosa. La planificación y evaluación permanente de las políticas puestas en marcha (sin importar lo apresurado), el refuerzo en los procesos de digitalización, el compartir y asesorar al vecino sobre planes y programas brindados desde otros escalones gubernamentales o el trabajar pensando en facilitar el acceso a los bienes públicos sobre todo a los sectores postergados, hará que el apremio disminuya y fortalecerá la posición del municipio.
En tercer lugar, se deberá trabajar en la fortaleza propia de cara a una negociación. Habíamos dicho que en el trade-off provincias-nación la gobernabilidad y la posibilidad de apoyos legislativos eran aspectos que fortalecían la posición de las provincias a la hora de negociar.
Si bien en la provincia no hay una estructura análoga para la relación provincia-municipio, sí podemos encontrar herramientas útiles en: por un lado los legisladores departamentales y por otro en otra figura un tanto relegada pero con estrecha relación con dichos legisladores, la Comunidad Regional.
Las Comunidades Regionales son establecidas utilizando como base territorial los departamentos ya existentes, en ellas hay espacio para que en una posición de relativa igualdad los diferentes municipios puedan compartir inquietudes y elaborar planes conjuntos, presentando así un frente común que refuerza el peso relativo de cada municipio.
Por su parte y de acuerdo con la Constitución de la Provincia, hay 26 legisladores departamentales, cuya función es presentar a la legislatura provincial las demandas de su departamento que, casualmente, coincide con la Comunidad Regional.
Una estrategia que refuerce las Comunidades regionales y que a la vez utilice a los legisladores departamentales como vías institucionales, puede resultar en un fortalecimiento de la capacidad de negociación municipal.
Finalmente, a la hora de negociar, los municipios deberán privilegiar negociaciones globales como primera medida, como subóptimo negociaciones globales con reparto individual y deberán evitar las negociaciones bilaterales.
Parte de la democracia argentina se basa en el principio del ordenamiento federal, fortalecerlo no supone caer en la anarquía ni en el desconocimiento de pautas emanadas de niveles superiores de gobierno; supone que aquellos niveles que están más próximos a las demandas de la ciudadanía cuenten con las herramientas necesarias para brindar respuestas acordes y oportunas. Algo que en definitiva fortalece a la institucionalidad y a la calidad de la democracia.
[1] Giraudy, Niedzwiecki y Pribble “How Political Science Explains Countries’ Reactions to COVID-19” consultado en https://www.americasquarterly.org/article/how-political-science-explains-countries-reactions-to-covid-19/#.Xqq5WLMsOA0.twitter Martes 05 de Mayo de 2020.
[2] Véase: “Impacto del Coronavirus en la Economía Mundial ¿Qué esperar para Argentina? https://fariasconsultores.com.ar/impacto-del-coronavirus-en-la-economia-mundial-que-esperar-para-argentina/
[3] Jones y Hwang “Jefes provinciales de partido: piedra angular del Congreso argentino” en Emilozzi, Sergio, Mario Pecheny y Martín Unzué (comps), La dinámica de la democracia: representación, instituciones y ciudadanía en Argentina, Buenos Aires, Prometeo.
